Elektrik Dağıtım Faaliyeti – İdari Yargı

Danıştay Tetkik Hâkimi Zühal Aysun SUNAY’ın Düşüncesi : 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu’nun 15/1-d maddesi uyarınca dava dilekçesinin, 30 gün içerisinde idarî işlem niteliğindeki 29.12.2011 tarih ve 9653 sayılı … Elektrik Dağıtım A.Ş. Genel Müdürlüğü Eskişehir İl İşletme Müdürlüğü işleminin iptali için ayrı, özel hukuktan kaynaklanan abonelik işlemi ile 29.01.2012 tarih ve 32.209,70-TL bedelli elektrik faturasının iptali için ayrı dilekçe ile dava açılmak üzere reddine karar verilmesi gerekirken, davanın görev yönünden reddine karar veren İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosyanın tekemmül ettiği anlaşıldığından, davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:
Dava; Eskişehir ili, Tepebaşı ilçesi, Yenişehir Konakları Sitesi’nde bulunan sokak aydınlatmaları için elektrik abonesi olunmasının gerektiğine, aksi halde aydınlatma tesislerinin elektriğinin kesileceğine ilişkin 29.12.2011 tarih ve 9653 sayılı … Elektrik Dağıtım A.Ş. Genel Müdürlüğü Eskişehir İl İşletme Müdürlüğü işleminin ve bu işleme dayanarak tesis edilen abonelik işlemi ile 29.01.2012 tarih ve 32.209,70-TL bedelli elektrik faturasının iptali istemiyle açılmış; İdare Mahkemesi’nce; 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu’nun 2’nci maddesinde idarî dava türlerinin sayıldığı, kural olarak idarî yargıda ancak idare ve kamu tüzel kişilerine karşı açılan davalara bakılabileceği, buna göre, iptali istenen işlemleri tesis eden … Elektrik Dağıtım A.Ş.’nin bir özel hukuk tüzel kişisi olması karşısında, idarî yargı yetkisi kapsamında tesis edilmiş idarî bir işlemin bulunduğundan söz etmenin olanaksız olduğu, bu nedenle, uyuşmazlığın görüm ve çözümünde adlî yargının görevli olduğu gerekçesiyle davanın 2577 sayılı Kanun’un 15/1-a maddesi uyarınca görev yönünden reddine karar verilmiş, bu karar davacı tarafından temyiz edilmiştir.

2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu’nun 5. maddesinde; her idarî işlem aleyhine ayrı ayrı dava açılacağı, ancak, aralarında maddi veya hukuki yönden bağlılık ya da sebep–sonuç ilişkisi bulunan birden fazla işleme karşı bir dilekçe ile de dava açılabileceği kurala bağlanmıştır.

2577 sayılı Kanun’un 14. maddesinin 3. bendinde de; dava dilekçelerinin, görev ve yetki, idarî merci tecavüzü, ehliyet, idarî davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı, süre aşımı, husumet ve 3. ve 5. maddelere uygun olup olmadıkları yönlerinden sırasıyla inceleneceği belirtilmiş, 15. maddesinin 1/d bendinde ise; dilekçelerin 3. ve 5. maddelere uygun olmadıklarının tespiti halinde, yeniden dava açılmak üzere dilekçenin reddedileceği kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda belirtilen maddelere göre, birden fazla işleme karşı tek dilekçe ile dava açabilmek için maddi ve hukuki bağlılık koşulunun birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir.

Sadece maddi olay ve unsurlarda bağlılık bulunması, tek dilekçe ile dava açılmasına olanak vermemektedir. Maddi birlik yanında hukuki bağlılığın varlığı da zorunludur. Hukukî bağlılıktan söz edebilmek için ise öncelikle dava konusu işlemlerin yargısal denetiminin aynı yargı yerinin görev ve yetkisi içinde bulunması gerekmektedir.
Dosyanın incelenmesinden; Eskişehir ili, Tepebaşı ilçesi, Karagözler Mahallesi Boyacıoğlu Köyü mevkiinde bulunan Yenişehir Konaklar Sitesi’nin yönetimine gönderilen dava konusu 29.12.2011 tarih ve 9653 sayılı … Elektrik Dağıtım A.Ş. Genel Müdürlüğü Eskişehir İl İşletme Müdürlüğü işlemi ile, “Bilindiği üzere, 10.07.2009 tarih ve 27284 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Aydınlatma Yönetmeliği’ne göre kamunun ortak kullanımına açık olan yerlerdeki aydınlatma tesislerinin işletme, bakım ve onarımı ilgili dağıtım şirketince, aydınlatma giderleri ise Hazine Müsteşarlığı’nca karşılanmaktadır. Site içerisinde yer alan aydınlatmaların cadde, sokak statüsü olan yerlere kumanda etmesine rağmen site girişine konulan güvenlik ve site etrafının kapatılmış olması ile kamunun ortak kullanımına kapatıldığı yerlerdeki aydınlatma tesisleri için site yönetimi tarafından abone olunması ve işletme, bakımının da site yönetimince yapılması gerekmektedir. Bu nedenle…04.01.2012 tarihine kadar abone olunması, aksi halde aydınlatma tesislerinin elektriğinin kesileceğinin ve konuyla ilgili tüm sorumluluğun tarafınıza ait olacağının bilinmesi” hususunun davacıya bildirildiği, bunun üzerine davacının sokak aydınlatmalarının kesilmemesi ve bu konuyla ilgili bir mağduriyet yaşanmaması için abonelik işlemini gerçekleştirdiği, abonelik işlemleri sonrasında davalı tarafından 13.07.2010 – 29.01.2012 tarihleri arasındaki tüm aydınlatma bedelleri için 32.209,70-TL tutarında elektrik faturası düzenlendiği anlaşılmaktadır.

İdarî işlemler, çeşitli hukukî etkiler doğurmak amacıyla yapılan tek yanlı ve icraî irade açıklamaları olarak tanımlandığında, “iradenin açıklanması” yönünden, bu iradenin sahibi durumunda olan “idarî makam” kavramı önem kazanmaktadır. Bu noktada, yalnızca işlemi yapan merciye göre belirlenen organik ölçüt tek başına yeterli olmamaktadır. Yani idarenin her işlemi idarî işlem olmadığı gibi, bütün idarî işlemlerin kamu tüzel kişileri tarafından tesis edilmesi de söz konusu değildir. Bu açıdan, idarî karar alma yetkisi ve gücüyle donatılmış olmalarına karşılık, gerek statüleri ve gerekse teşkilatlanmaları ve yönetimleri bakımından özel hukuk tüzel kişisi olup da, kamu hizmeti gören kuruluşlar, bu hizmetleri yerine getirirlerken kamu makamı gibi hareket etmekte ve işlemleri de idare hukuku kurallarına tabi olmaktadır.
Kamu yararı içermesi ve özel faaliyet olarak gereği gibi sunulmasının mümkün olmaması nedeniyle, yasama organı tarafından özel faaliyetler için söz konusu olmayacak bir ayrıcalıklar ve yükümlülükler rejimine tabi tutulan ve sorumluluğu ile denetimi son tahlilde bir kamu otoritesi tarafından üstlenilen faaliyetler, kamu hizmeti olarak kabul edilmektedir. Kamu hizmeti yerine getirilirken sahip olunan ayrıcalıklara dayanılarak, tek yanlı irade beyanıyla tesis edilen, hukuk düzeninde değişiklik yapan, başka bir deyişle, kişilerin hukukî durumlarında değişiklik meydana getiren etkili ve yürütülmesi zorunlu işlemler iptal davasına konu edilebileceği gibi, bu işlemler nedeniyle uğranılan zararların tazmini için tam yargı davası açılması da mümkündür.

Bu itibarla öncelikle, … Elektrik Dağıtım A.Ş.’nin gördüğü hizmetin niteliği ve hukukî durumunun incelenmesi gerekmektedir. Elektrik enerjisine ilişkin faaliyetleri, temel olarak “üretim”, “iletim”, “dağıtım” ve “ticaret” başlıkları altında toplamak mümkündür. Hizmetin kesintiye uğramasının alternatif maliyetleri çok yüksek olduğu için bütün bu faaliyetlerin bir koordinasyon içinde yürütülmesi şarttır. Bu amaçla, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile 2001 yılında kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve mali özerkliğe sahip ve bu Kanun ile kendisine verilen görevleri yerine getirmek, enerji piyasasını düzenlemek ve denetlemek üzere Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) kurulmuştur. Elektrik piyasası faaliyetleri, 4628 sayılı Kanun ve ilgili mevzuatında detaylı olarak düzenlenmiştir. 4628 sayılı Kanun’un 2. maddesi, elektrik piyasası faaliyetlerini: “piyasada faaliyet gösterecek tüzel kişilerin üretim, iletim, dağıtım, toptan satış, perakende satış, perakende satış hizmeti, ticaret, ithalat ve ihracat faaliyetleri ” olarak sıralamıştır. Kanun’da elektrik enerjisi “iletim” faaliyetinin ancak tekel niteliğinde ve Türkiye Elektrik İletim Anonim Şirketi tarafından yürütülebileceği düzenlenmiştir. Diğer faaliyetlerde ise, kamu tüzel kişilerinin yanında, özel hukuk tüzel kişilerinin de hizmetlerin yürütülmesine katılabileceği öngörülmüştür. Elektrik piyasası faaliyetlerinin yürütülmesinde kamu-özel ayrımı yapılmaksızın, kural olarak, lisans alınması zorunluluğu getirilmiştir. Bu itibarla, elektrik piyasası faaliyetlerinin, arz güvenliğini ve kamu hizmeti gerekliliklerini sağlayacak uyum içinde yürütülmesi adına düzenleme, denetleme ve kolluk faaliyetlerinde bulunma işlevlerinin kamu gücüyle yerine getirildiği bir kamu hizmeti faaliyeti olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.

Nitekim Anayasa Mahkemesinin 09.12.1994 tarih ve E:1994/43, K:1994/42-2 sayılı kararında elektrik üretim, iletim ve dağıtımı ile ilgili etkinliklerin kamu hizmeti olduğu ifade edilmiştir.
Öte yandan, elektriğin kamu hizmeti özelliği, “dağıtım” faaliyeti açısından ele alındığında, 4628 sayılı Kanun (m.2/4/c), dağıtım şirketlerinin lisanslarında belirtilen bölgelerdeki tesislerde yenileme, ikame ve kapasite artırım yatırımlarını yapma, dağıtım sistemine bağlı ve/veya bağlanacak olan tüm sistem kullanıcılarına, eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin elektrik enerjisi dağıtımı ve bağlantı hizmeti sunma yükümlüğü getirmiştir. Kanun’da ve ilgili yönetmeliklerde “dağıtım” faaliyetini yerine getirecek işletmelerin uyması gereken yükümlülükler açıkça düzenlenmiştir. Bu yükümlülüklerin yerine getirilmemesi doğrudan hizmetin aksamasına yol açacak niteliktedir. Bu nedenle elektrik piyasası faaliyetlerinden “dağıtım”ın kamu hizmeti niteliği taşıdığı görülmektedir.
Elektrik dağıtım piyasasının en temel aktörü Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. (TEDAŞ) tüzel kişiliğe sahip, özel hukuk hükümlerine tabi, faaliyetlerinde özerk ve sorumluluğu sermayesi ile sınırlı, elektrik dağıtımıyla, elektriğin tüketicilere perakende satışı ve tüketicilere perakende hizmeti verilmesiyle iştigal eden bir iktisadi devlet teşekkülüdür. Doğal tekel niteliğindeki elektrik dağıtım faaliyeti 4628 sayılı Kanun öncesinde TEDAŞ tarafından gerçekleştirilmekte iken, 4628 sayılı Kanun uyarınca, dağıtım sektörünün, EPDK tarafından verilen dağıtım lisanslarıyla bölgesel tekeller olarak işletilmesi öngörülmüştür. 17.03.2004 tarihinde Yüksek Planlama Kurulu’nun 2004/3 sayılı kararıyla onaylanarak yürürlüğe giren “Elektrik Enerjisi Sektörü Reformu ve Özelleştirme Stratejisi Belgesi” (Strateji Belgesi) ile elektrik dağıtım ve üretim alanları için özelleştirme girişimi başlatılarak özelleştirme uygulamalarına dağıtım sektöründen başlanacağı belirtilmiş, Strateji Belgesi’ndeki eylem planına uygun olarak Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 02.04.2004 tarih ve 2004/22 sayılı kararıyla TEDAŞ, özelleştirme programına alınmıştır. Bu kapsamda, söz konusu Yüksek Planlama Kurulu kararı ekinde yer alan dağıtım bölgelerinin şirketleştirilmesinin tamamlanarak TEDAŞ’ın hissedarı olduğu ve dağıtım, perakende satış hizmeti yürüten 20 dağıtım şirketi oluşturulmuştur. 4628 sayılı Kanun’un 14. maddesinin 2. fıkrasında yer alan, “TEDAŞ’ın faaliyet alanında yer alan ve dağıtım faaliyeti için gerekli olan işletme ve varlıklar üzerinde, mülkiyeti saklı kalmak kaydı ile TEDAŞ ile belirlenen dağıtım bölgelerinde faaliyet göstermek üzere kurulan elektrik dağıtım şirketleri arasında işletme hakkı devir sözleşmesi düzenlenebilir.” kuralı uyarınca, TEDAŞ ile %100 hisselerine sahip olduğu 20 elektrik dağıtım şirketi arasında dağıtım varlıklarının işletilmesine yönelik idarî sözleşme niteliğine sahip “İşletme Hakkı Devir Sözleşmesi” imzalanmış ve Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 07.11.2005 tarih ve 2005/125 sayılı kararıyla da; sermayesinin %100’ü TEDAŞ’a ait olan ve elektrik dağıtım bölgelerinde dağıtım lisansı ile TEDAŞ’ın uhdesinde bulunan dağıtım sisteminin işletme hakkına sahip olan veya ileride sahip olacak dağıtım şirketlerinin hisselerinin blok olarak satış yöntemi ile özelleştirilmesine karar verilmiştir.
Dağıtım bölgelerinin özelleştirilmesinde “İşletme Hakkı Devri”ne dayalı “Hisse Satış Modeli” uygulanmakta olup bu modele göre yatırımcı, özelleştirilen dağıtım şirketinin bulunduğu bölgedeki elektrik dağıtım lisansına sahip tek şirket olmaktadır. Ancak, yatırımcının işletme hakkını devraldığı dağıtım tesisleri ve bu tesislerin işletilmesinde varlığı zorunlu unsurların mülkiyeti TEDAŞ’ın uhdesinde kalmaya devam etmektedir. Yatırımcı, dağıtım şirketinin hisselerinin sahibi olarak, TEDAŞ ile imzalanmış olan işletme hakkı devir sözleşmesi çerçevesinde dağıtım varlıklarının işletme hakkını elde etmektedir. Başka bir anlatımla, “hisse satış modeli”nde, mevcut varlıklar ile özelleştirme sonrası yatırımcı tarafından gerçekleştirilecek yatırımlar sonucu oluşacak yeni varlıkların mülkiyeti TEDAŞ’ta kalırken, yatırımcı, dağıtım tesislerinin ve bu tesislerin işletilmesinde varlığı zorunlu diğer unsurların işletme hakkı ile birlikte tüm yeni yatırımları gerçekleştirme yükümlülüğünü üstlenmektedir. Ayrıca yatırımcı, işletme hakkı çerçevesinde vereceği hizmeti ve üstlendiği yükümlülükleri, 4628 sayılı Kanun ve ilgili alt düzenlemeler uyarınca ve EPDK’nın denetimi altında gerçekleştirmektedir.
Davalı … Elektrik Dağıtım A.Ş. de bu kapsamda belirlenen 20 dağıtım bölgesinden birinde (Eskişehir, Afyon, Bilecik Kütahya, Uşak illerini kapsayan bölgede) kurulan bir dağıtım şirketidir. TEDAŞ ile aralarında 24.07.2006 tarihli “İşletme Hakkı Devir Sözleşmesi” bulunmaktadır. Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın 08.04.2009 tarihli oluru çerçevesinde … Elektrik Dağıtım A.Ş.’deki %100 oranındaki hisselerin blok olarak satış yöntemiyle özelleştirilmesi için ihaleye çıkılmış, ihale süreci tamamlanmış, 31.05.2010 tarihinde “… Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi’nin %100 Oranındaki Hissesinin Dedeli Yatırım İnşaat Taahhüt Elektrik Dağıtım Sanayi Ticaret Anonim Şirketi’ne Satışına İlişkin Hisse Satış Sözleşmesi” imzalanarak özelleştirme süreci tamamlanmıştır. İmzalanan İşletme Hakkı Devir Sözleşmesi ile Hisse Satış Sözleşmesi gereğince, mevcut varlıklar ile özelleştirme sonrası kendisi tarafından gerçekleştirilecek yatırımlar sonucu oluşacak yeni varlıkların mülkiyeti TEDAŞ’ta kalırken, kendisi, dağıtım tesislerinin ve bu tesislerin işletilmesinde varlığı zorunlu diğer unsurların işletme hakkı ile birlikte tüm yeni yatırımları gerçekleştirme yükümlülüğünü üstlenmiştir. Ayrıca davalı, Hisse Satış Sözleşmesi’nin 9.6. maddesinde de belirtildiği üzere, dağıtım bölgesinde uygulanacak tarifeler, yatırımlar, hizmet kalitesi ve diğer elektrik piyasası faaliyetlerinde 4628 sayılı Kanun ve diğer ilgili mevzuata tabi olduğunu kabul etmektedir.
Bu durumda, özel faaliyetler için söz konusu olmayacak üstün ayrıcalıklara sahip olan ve yükümlülükler rejimine tabi tutulan ve sorumluluğu ile denetimi son tahlilde bir kamu otoritesi tarafından üstlenilen kamu hizmeti niteliğindeki elektrik dağıtım faaliyetini yürüten davalı … Elektrik Dağıtım A.Ş. tarafından, kamu hizmetinin yürütülmesini teminen tek yanlı olarak tesis edilen, ilgilinin hukukunda değişiklik yapan ve idarî işlem niteliğinde bulunan 29.12.2011 tarih ve 9653 sayılı … Elektrik Dağıtım A.Ş. Genel Müdürlüğü Eskişehir İl İşletme Müdürlüğü işleminin yargısal denetiminin idarî yargıda yapılması gerektiği sonucuna ulaşılmaktadır.
Öte yandan, elektrik, su ve doğalgaz gibi bedeli karşılığında dağıtılan kamu hizmetlerinden abonman sözleşmesi ile faydalanılmakta ve bu sözleşmeler belirli bir konuyu, şartları, karşılıklı hakları ve borçları belirlemektedir. Bu açıdan, özel hukuk sözleşmesi niteliğinde bulunan abonman sözleşmeleri ve bu sözleşmeler uyarınca düzenlenen faturalardan doğan uyuşmazlıkların adlî yargıda görülmesi gerekmektedir. Bu itibarla, abonelik işlemi ile 29.01.2012 tarih ve 32.209,70-TL bedelli elektrik faturasının iptali istemlerinin görüm ve çözümünün adlî yargının görevinde olduğu sonucuna varılmaktadır.
Dolayısıyla, aralarında maddi veya hukuki yönden bağlılık ya da sebep-sonuç ilişkisi bulunmayan davacı istemlerine yönelik olarak ayrı ayrı dava açılması gerekmektedir.
Bu itibarla, 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu’nun 15/1-d maddesi uyarınca dava dilekçesinin, 30 gün içerisinde 29.12.2011 tarih ve 9653 sayılı … Elektrik Dağıtım A.Ş. Genel Müdürlüğü Eskişehir İl İşletme Müdürlüğü işleminin iptali için ayrı, abonelik işlemi ile 29.01.2012 tarih ve 32.209,70-TL bedelli elektrik faturasının iptali için ayrı dilekçe ile dava açılmak üzere reddine karar verilmesi gerekirken, davanın görev yönünden reddine ilişkin olarak verilen İdare Mahkemesi kararında usul kurallarına uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle; temyiz isteminin kabulü ile 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesi uyarınca Eskişehir 2. İdare Mahkemesi’nin 29.02.2012 tarih ve E:2012/221, K:2012/166 sayılı kararının bozulmasına, yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkeme’ye gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (on beş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 06.02.2013 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.